中央顶层设计的缺失，加之战时体制的掣肘，在很长一段时期内，洋务新政实际上是以省为单位展开的近代化运动。近代化的改革非但未能通过体制调整而巩固中央集权，反倒造就了地方实力派。此改革“新常态”一直伴随着清廷，直至王朝覆灭。
1867年3月29日，正于京师任职的翁同龢晨起出门，大风迎面扑来，刹时间“黄沙蔽天”,此后一连数天，暮春之际的京城罕见地经历了狂风、扬沙、雾霾、大雨、暴雪等几种天气。在古人心中，天象诡异常与政情乖乱相伴，果然都城内外已是喧嚣一片。
与此同时，北京的政坛也已风起云涌。所有这一切，皆源自总理衙门不久前公布的一项举措：京师同文馆将添设天文算学馆。
◎没有顶层设计的新政
民国学者萧一山曾将一部晚清改革史划为四期：“道咸之际，海防为一时期；同治时代，自强为一时期；光绪前朝，时务为一时期；甲午以后，维新为一时期。”萧氏所言之第二阶段，即恭亲王主政洋务时期。任何改革皆有纲领性文件，洋务新政自概莫能外，不过其总纲却极其特殊。咸丰十年十二月初三，亲历京师横遭英法血洗之痛的奕欣，联合桂良、文祥诸大臣上奏《统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》。在折中，奕欣等人认为综计天下大局，“是今日之御夷，譬如蜀之待吴”,“今该夷虽非吴、蜀与国之比，而为仇敌则事势相同。”他指出，权衡势之顺逆，事之缓急，清廷应当“灭发捻为先，治俄次之，治英又次之”,采取“外敦信睦，而内示羁縻”之方针。至于对内，平叛之外，更应厉行改革。具体而言，恭王列出六条章程：“京师请设立总理各国事务衙门以专责成也”“南北口岸请分设大臣以期易顾也”“新添各口关税，请分饬各省就近拣派公正廉明之地方官管理，以期裕课也”“各省办理外国事件请饬该将军督抚互相知照，以免歧误也”“认识外国文学，通解外国语言之人，请饬广东、上海各派二人来京差委以备询问也”“各海口内外商情并各国新闻纸请饬按月咨报总理处，以凭核办也。”当然，六条章程仅为治标之策，“探源之策，在于自强；自强之术，必先练兵”.故六条加练兵，便构成了洋务自强之总纲。
很快，“自强”一词便在官场流播开来，频繁使用，成为主流政治话语。如曾国藩讲：“欲求自强之道，总以修政事、求贤才为急务”,李鸿章亦步亦趋道：“知西来大势，识外国文明，想效法自强”,左宗棠也说：“至我国自强之道，莫要于捐文法，用贤才”,时任浙江巡抚杨昌濬亦认定“自强之计，宜用夷人之器，师夷人之长”.可知无论是中央枢臣，抑或地方督抚，“自强”已是共识。
不过由恭王提出的旨在自强的方案却是一份没有顶层设计的纲领。首先，无可否认，奕欣提出的《统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》实乃应对庚申国难的权宜之计，并未给出解决所有问题之一揽子办法，既无未来改革预期达到的总目标，亦未列出实现自强的具体阶段与步骤；其次，即使这六条章程，也非协调一致的统筹规划，修舰练兵、改善外交、新设机构、关注舆情、学习语言，各举措彼此之间也看不出关联，自然形不成聚合效应；再次，自该奏折公布后若干年内，清廷再无涉及改革总体蓝图的文件出台，这势必造成洋务新政处于走一步看一步的困境。故从某种意义上审视，洋务运动并非一场全方位、整体性、系统谋划、步步为营的改革。正因没有顶层设计，《剑桥晚清中国史》一书犀利指出：“自强一词就变成与其说是一个号召为革新而作真正努力的呼吁，倒不如说是一个用来为开支辩护和为官僚既得利益集团服务的口号”.
改革肇始，已坐下病根。
◎改革“新常态” 督抚洋务模式
中央无顶层设计，地方则各自为政，此为洋务新政另一病根。
对该问题，萧一山先生之点评可谓慧眼如炬：“参与此运动之人，亦复因各人所受外来之刺激不同，所处之地位环境不同，所得之智识见解不同，恒有未能一致之主张，结果则力量不能集中，事业导致分歧，一切之成就均属有限。”换作当今政治术语，晚清改革于地方，实际形成“督抚洋务模式”.
按照清代统治者最初的制度设计，国家权力一切集中于皇帝，督抚不过上承号令、以备策应而已。况且总督与巡抚权力大小相制、职能彼此交错，最终“往往两失其权”,难以坐大。然而太平天国期间，为依靠地方平定起义，清廷不得不放权：财政权、军事权、征税权甚至部分司法权与用人权递次掌控在督抚手中，这为其权力扩张提供了契机。奈何太平军平息，捻军再起，战时督抚体制一直未能终结，同时清廷又启动洋务新政，于是督抚们在无法侦知中央改革蓝图的情形下纷纷利用手中职权上马改革项目，从而引来清政府政治体制发生结构性剧变，出现“督抚洋务模式”.换言之，这是一种地方性政企军教合一的管理形态。第一，新式洋务企业多由督抚以奏请方式获准设立，而非通过总理衙门审批。如此一来，企业成为地方督抚的下属机构，创办企业则能延伸自己的经济职能。第二，开设企业需要大量经费，除户部给予一定拨款外，更多份额仍凭地方筹措。故督抚将战时“就地筹饷”的功能扩大为筹款权。于是只要改革不停，那么督抚便可名正言顺地在本辖区加征各种赋税，将财权攥得更紧。第三，既然自强之核心在于练兵，那么通过编练士兵，地方督抚可将战时扶植的嫡系以常备军的方式保留下来，互相仿效的结果即各省都形成督抚指挥的军事系统。此外，地方学堂亦成为督抚培育预备干部之所。
不难发现，中央顶层设计的缺失，加之战时体制的掣肘，在很长一段时期内，洋务新政实际上是以省为单位展开的近代化运动。督抚推动政企军教等领域革新，为晚清改革打下基础。而带来的负面效应却是督抚借此拓展了手中权力，甚至能够据地方改革经验与需求倒逼中央决策。在两大病根的作用下，洋务新政的悖论愈加彰显：近代化的改革非但未能通过体制调整而巩固中央集权，反倒造就了地方实力派。此改革“新常态”一直伴随着清廷，直至王朝覆灭。
◎恭亲王“等风来”
当改革即将步入第六个年头之际，在地方督抚一再请求催促下，恭亲王奕欣于同治五年十一月初五上折，正式请求在京师同文馆添设天文算学馆。一个月后，恭亲王再次上书，煞费苦心地预估朝野可能出现的三种反对意见，逐一加以辩驳。第一，或许有人认为“臣等此举为不急之务”.恭王指出，近年来诸如李鸿章、左宗棠等疆臣，在各自辖区挑选颖悟子弟，延聘洋人教习，传授外语、天文、算法、画法，初见成效。由此可见，追求西学乃是众人之共识，“固非臣等数之人私见。”何况购西人之火器、轮船，与学西人制器之原理相比，一为权宜之策，一为久远之谋，“孰得孰失，不待辩而明矣。”第二，肯定有人“以舍中法而从西人为非。”恭王道：洋人性情缜密，善于运思，故能推陈出新，驾于中国之上。但无论如何，“其实法固中国之法也”.如今添设天文算学馆正欲使中土之学术重新焕发活力而已。第三，更有甚者，认为“以中国之人师法西人为耻”.恭王指出“夫天下之耻，莫耻于不若人”.环顾西洋各国，数十年来，孜孜不倦于制作技艺之讲求，从而走向富强，难道中国仍要“狃于固循积习，不思振作”?
有鉴于此，恭王等人建议将投考范围进一步扩大到翰林院编修、检讨、庶吉士及进士出身之五品以下京外各官。不久，恭王又奏请以“老成持重，品学兼优，足为士林矜式”的徐继畲出任总管同文馆事务大臣，以期打消报考者“专以洋人为师，俾修弟子之礼”的顾虑。以上三折皆顺利得到谕旨批准，添设天文算学馆之议似乎一帆风顺，未遇太多阻滞。综览总理衙门所呈三折，体现出以恭王为首的改革官员对西学认识的深化，已从早期的技术层面，上升至学理层面。但若仔细分析诸篇奏折内容，仍有不少可议之处，其中最为致命的一点，便是“专取正途人员”的建议。恭王低估了科举取士的重要性。时值晚清，科举虽弊窦丛生，但它依旧是维系王朝正常运转的关键，关涉政教多个层面，并非单单是人才选拔制度而已。况且依照儒家“君子不器”的理念，科举所选之人，当是道德高尚之辈，绝非掌握一技之能的专家，故恭王欲图以科举取士作为突破口，推行其同文馆改革，从长远看违背原初的制度设计，短期内则触动了既得官僚集团与广大士绅之切身利益，着实不智，其负面反弹之大似是其所始料未及的。
此折一出，恭亲王唯有坐“等风来”!
是年正月二十九，监察御史张盛藻首先发难，揭开了庙堂政见之争的序幕。张极力反对选拔正途人士学习天文算学。他认为科甲正途者，实是国家栋梁，岂能徒习机巧末业？张毕竟人微言轻，很快便被朝廷断然否决。一个小小御史的奏议可以不费吹灰、轻易驳回，但天下士林之物议却甚嚣尘上、无法平息。三月之京师，已是谣传遍地，好事者有对联云：“鬼计本多端，使小朝廷设同文馆；军机无远略，诱佳子弟拜异类师。”
半月后，“政坛大咖”、理论家阵营头牌倭仁终于亮相。倭氏开篇直奔主题，摆出了自己的立论基调：“窃闻立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺。”可谓陈义甚高，持论甚正。其论点有二：首先，天文、算学不必师事夷人。“天下之大，不患无才”,何苦为求一艺之末，奉夷人为师？即使得其精巧，实无补于国家大计，却破坏了“夷夏大防”,岂不是得不偿失？其次，夷人是我国宿敌，断不能忘此深仇大恨。近日却要择中国之聪明俊秀，变而从夷，这不正坠入夷人圈套之中了吗？
倭仁出招，恭王必须接招。三月初二，恭王上奏长长一折，重申添设天文算学馆之缘由与苦衷。针对倭仁的汹汹攻势，恭王避实就虚，绕开其奏折中关于“师事夷人”的追问，而是大倒苦水，申明自己公忠体国之心。他特意将相关函牍抄写一份呈给中央，“令倭仁详细阅看，备晓底蕴，以局外之议论，决局中之事机。”恭王深悉自身不足，不在“夷夏之辩”上徒费口舌，而是四两拨千斤，避其锋芒，转移话题，体现其高明之处。双方的第一回合交锋遂告一段落。
◎两宫表态 与倭仁“落马”
三月初八，倭仁再上一折，双方的第二回合较量由此揭开。倭仁继续抓住恭王等人不愿回答也无法回答的“夷夏大防”问题做文章。他首先指出“以诵习诗书者而奉夷为师”,等于送羊入虎口，“又安望其存心正大、尽心报国乎？”紧接着，倭仁更是抛出重磅炸弹：“夷人教习算法一事，若王大臣等果有把握使算法必能精通，机器必能巧制，中国读书之人必不为该夷所用，该夷丑类必为中国所歼，则上可纡宵旰之忧劳，下可伸臣民之义愤，岂不甚善。如或不然，则未收实效，先失人心，又不如不行之为愈耳。”倭仁掷给恭王的是两难选择，应也不是，否也不能，其欲将同文馆之议置于死地的意图显露无遗。
耐人寻味的是，倭仁上折言事并非个人行为，他实乃代保守派阵营发声。作为保守势力执牛耳者，倭仁一人冲锋于激烈冲突之前台，但其背后却有许多志同道合者作为后盾，提供对策。在同文馆之争开始不久，理学大儒吴廷栋曾致函倭仁，遥为声援。在枢府之内，倭仁更是得到李鸿藻、翁同龢、徐桐等弘德殿师傅们的全力支持。
面对倭仁的又一波攻势，地方督抚们也纷纷致函总理衙门，加以声援，希望“朝廷坚持定见，不为浮言，则事可有成”,故恭王阵营阵脚未乱。三月十九，恭王呈上一折，以示回应。恭王抓住了倭仁原奏中“天下之大，不患无才，如以天文、算学必须讲习，博采旁求必有精其术者，何必夷人”一句之破绽，吹响反攻号角。恭王讲道，既然倭相折中认为天下定有精通天文算学之才，那么想必他心中也已有了中意人选。所以还恳请朝廷命令倭仁“酌保数员，各即请择地另设一馆，由倭仁督饬，以观厥成。若能如此办理，更属两得之道，裨益非浅，彼时臣衙门原请奏办之件，即行次第裁撤”.此建议立即得到谕旨允准。恭王成功地置死地而后生，转守为攻，将压力一并推到倭仁身上。
此时倭仁已呈骑虎难下之势。三月二十一，他无奈奏称“并无精于天文算学之人，不敢妄保”.这预示着经过两回合鏖战，倭仁已无计可施，败下阵来。此刻两宫的立场也渐趋明朗，站在了恭王一边。更让倭仁难堪的是，清廷还谕令其在总理各国事务衙门行走。在保守势力看来，“以宰相帝师之尊，兼藩署奔走之役”,简直是奇耻大辱。倭仁自然无法接受，一再请辞，但都不得允准。两宫如此为难倭仁，显然有其深刻用意。经过同治四年的罢斥恭王事件，恭王的“议政王”权位被削夺，仅留军机大臣一职。遭此重创，恭王只得暂敛锐气，唯两宫懿旨是从。此时的慈禧太后正值掌权初期，尚存进取之心，一面她希冀通过举办新政在内实现中兴大业，对外以示振作气象，一面她也借两派酣战之际，继续树立其绝对权威。就在恭王与倭仁斗法之时，身处南京的曾国藩一语道破：“一女主临御而威断如此，亦罕见矣。”是故慈禧不惜对倭仁予以人格羞辱和政治打击，实有其平衡双方政治势力之考量。
既然两宫的态度已经明确，倭仁的厄运也随之降临。二十九，其站班后上马晕眩，坠马受伤。朝廷也顺水推舟，遂于五月十二，赏假一月，令其安心调理。六月十二，两宫又“准其开一切差使，仍以大学士在弘德殿行走”.倭仁终以丢失要职的代价从漩涡中解脱出来。
◎究竟 谁是赢家？
挫败倭仁为首的保守派阵营后，恭王着手经营同文馆事业。然而天文算学馆第一次招生时，“正途投考者寥寥”,出于无奈，只好将正杂各项人员一律收考。总计报考者才98名，至考试当天又有26人缺考，最后仅从72名考生中勉强录取30人。开馆半年后，天文算学馆通过例考淘汰了20名“学经半年竟无功效之学生”,最后仅剩可怜的十人，所谓的天文算学馆已是徒有其表，名存实亡。
一名成熟的政治家，在推行改革政策前，必会综合考虑种种不利因素，以制定能够最大限度减少阻力之方案，步步为营，争取更多盟友，从而保障改革顺利进行。恭王等人确实欠缺火候，其举措相对于当时政治实际，显得过于粗率。虽凭借两宫力挺暂时击退了理论家阵营，但同文馆招生计划亦因之严重受阻。质言之，这场政见之争非但没有形成共识，反致双方各耗元气，两败俱伤。更加堪忧的是，经此庙堂之争，隐伏其后的两大阵营之轮廓愈加清晰。倭仁虽败下阵来，然尚守制家中的李鸿藻已渐具魁首模样。其回归枢桓之日，便是新一轮权力倾轧之时。
倘若推行改革的结果是导致不同派系越发对立及彼此矛盾更加固化，那试问改革之意义何在？究竟谁又是赢家？据《包头日报》
